中国对外贷款 是政策发展型金融工具的创新

2019-02-15

沈威(英国国际发展研究院研究员)

2018年末,西方许多媒体都在质疑中国的援外贷款是否会导致受援国家陷入“严重债务问题”的危机。多家主力媒体包括BBC,Economists,FinancialTimes的报道中都认定中国已经超越美国成为世界上最大的对外援助国,并声称中国的对外援助基本集中在各类基础设施建设项目上,例如公路,铁路,港口和通讯设施等等。报道指出这些项目自身没有什么盈利能力,因此基本都由债务国的公共事业机构或是财政部门负责项目所需融资的还款,也就是最终成为了公共债务。结果就是,中国的大量援外款推高了这些非洲国家的负债,使其陷入了债务陷阱。但是情况是不是真的是这样呢?

中国推动的是发展性金融而非“援助”

首先,中国是不是“世界上最大的对外援助国”,还是有待商榷的。传统上讲,对外援助主要的形式是官方发展援助(Officialdevelopmentassistance,简称ODA),包括无偿援助,无息或低息贷款,优惠幅度相比普通商业贷款一般要大于25%。根据AidData的数据,中国的ODA在2014年还不到90亿美元,OECD中起码有5个成员国在2015年的ODA金额比中国高,分别是美国311亿美元,英国187亿美元,德国178亿美元,日本93.2亿美元和法国92.3亿美元。既然中国官方援助金额并不大,为什么被外媒冠上了最大对外援助国的帽子呢?这主要是与由中国政策性银行提供的各种优惠出口信贷有关。根据AidData,中国这类贷款总额在2014年已经超过了230亿美元,由于这类贷款具有一定的优惠幅度(但是达不到优惠25%以上的ODA标准),而且还是中国的政策性银行提供的,因此被一股脑地算进了中国对外援助的范畴,让中国一跃成为第一援助大国。

但是这种算法首先是不科学的。绝大多数国外的报道都没有搞清楚中国非ODA优惠贷款的真正性质和内涵。中国的优惠出口信贷的目的并不像ODA那样属于公益性借款,仅为了当地国家的民生服务,比如说促进教育,扶贫或是疾病防治。中国进出口银行和国家开发银行在项目放贷的审核和风险控制上是有严格的程序的,虽然不像商业贷款那样单纯注重效益,但也绝不是完全不顾还款风险只求政治影响或是民生发展。同时需要指出的是,政策性银行的资金也不是完全依靠国家财政支持,而是需要在资本市场筹措。进出口银行年报显示该行2017年在国内发行债券融资5445.9亿元。因此对于发展中国家的优惠贷款中,对于借款人的风险评估和控制手段与ODA项目是完全不同的。从AidData的数据来看,中国的ODA流向基本是最不发达国家,而非ODA的优惠贷款则主要流向俄罗斯,巴西等偿债能力较好的大国或是安哥拉这样的能源输出型国家,显示出中国在ODA和非ODA贷款上有着明显不同的风险偏好和管理手段,没有理由将两者等同视之。

其实,这种双边政策性发展金融工具并不是中国的发明,西方主要国家都有类似的官方发展金融机构,而且历史久远,比如美国进出口银行成立于二战之前的1934年,并提供和中国进出口银行非常类似的贸易与出口融资业务。只不过,这些机构近年来日渐衰微,业务量急剧减少。美国进出口银行的业务量从2012年开始断崖式下跌,从350亿美元掉到了2017年的不到5亿美元。其它发达国家的发展信贷机构也急剧萎缩。此消彼长,才显得中国一枝独秀。西方双边发展金融机构的衰落,表面上是各个政府财政上捉襟见肘的表现,但深层次上是受到自由主义市场意识形态的影响。基于市场能做的事情政府绝对不插手的原则,西方发展金融机构对于欠发达地区的支持越来越趋向于两极分化,政府机构只负责以民生项目为主的ODA,而其它所有的都交给商业金融机构的信贷产品。这样一来,对于发展中国家里需要大量资金投入且风险明显高于普通商业项目的基础设施建设项目,就造成了无人问津的局面,原因就是ODA规模小出不起资金而商业机构则往往嫌这些项目风险高而弃之。而中国的发展历程证明了,这些项目对于国家经济的长久发展至关重要,因此,在中国的对外援助和发展金融体系里,这类项目就自然而然成了合作的重点领域。

中国发展项目模式卓有成效

中国针对这类项目而发展出的合作模式,已被越来越多的中外学者所认同。其实,以ODA为主的国家援助体系早就被很多著名学者所诟病。已故经济学家PeterThomasBauer就认为ODA会加深受援国的贫困而不是消除它。中国的‘政策性业务+商业性运营’的‘混合型’(Hybrid)对外援助模式,既是对现有西方各国那种非黑即白的‘政府&市场’二元对立的援助模式的一种有益补充,也是一种理念上的挑战。这也是中国长久以来坚持‘双赢’和‘互惠’政策的理论内涵和基础。虽然国外有些学者试图证明中国的贷款并没有对相关国家的经济发展有实质性的帮助,但是南撒哈拉各国21世纪初以来的经济表现有目共睹(图示),如果说中国的发展援助,特别是对于基础设施建设的大规模投入,在这轮高速发展中没有起到任何作用,恐怕也是很难服众的论断。

同时,由上图可见,在1980到2000年之间以新自由主义和华盛顿共识为理论基础的西方援助体系在非洲国家的表现极为惨淡,人均GDP甚至出现了倒退,这是非洲失落的20年。西方的援助中所附加的新自由主义药方一味强调完善政治体系的建设,认为这些不发达国家的治理水平落后,没有透明高效的政治系统,所以发展不起来。持这种论调的人忘了一个最简单的道理,政治体系和市场体系是相互依存共同发展的。中国的经验表明,引进投资和发展市场是促进制度改革和进步的动力,两者相辅相成相互促进,绝不可能一条腿走好了再走另一条腿。中国所支持的基础设施建设项目帮助了非洲各国建立起上下游的原材料市场,发展了当地的产业,进而促进了整体经济的发展。虽然中国的贷款里没有对各国政府加上各种增强治理能力的附加条件,但是在这些国家在市场得到发展的同时,其政府的执政效率和透明度往往也相应得到提升。

最后,我们应该看到,在1956年以来,西方国家已经通过巴黎俱乐部(一个专门为减免官方债务而设的政府间非正式组织)先后为90个发展中国家减免了超过5830亿美元的债务,其中绝大多数为重债穷国,有的国家不幸先后多次参与和发达国家的债务重组。考虑到这些重债穷国过去几十年惨淡的经济表现,究竟是哪些国家的对外援助一次次的让欠发达国家掉入债务陷阱,恐怕答案是很明显的。(编辑李靖云)

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